建设服务型政府的核心内容是完善公共服务职能。便捷、高效、共享的政务服务将引领管理和发展的新方向, “互联网+”思维将加速公共服务供给的改革和创新, 提升政府管理效率、为企业和民众提供更便捷的服务。本文旨在讨论大数据时代智慧政务的背景下, 怎么样提高公共服务供给的灵活性与适应性, 立足理论和实践, 对公共服务供给改革进行探索, 力图在公共服务的“源头”上更好地改善民生。

  2016年7月, 国务院发布《国家信息化发展的策略纲要》。《纲要》以建设网络强国为目标, 明白准确地提出要“深化电子政务, 推进国家治理现代化”, “推进政务公开信息化, 加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”。

  2016年9月, 国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》, 要求加快推进政务信息系统互联和公共数据共享, 充分的发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的及其重要的作用, 增强政府公信力, 提高行政效率, 提升服务水平。

  全国各省市在智慧政务建设方面都在探索新模式。银川智慧政务平台实现了车间流水线多项业务的“一站式”审批, 审批效率平均提高75%, 50%的审批事项甚至实现即办, 企业注册由5天取得“四证一章”压缩为一天, 探索出了为民服务的新业态、新模式。沈阳市从2016年年初开始运行的智慧沈阳协同办公平台, 只用了不到8个月的运行, 就交出办件3.96万件、节省行政开支515万元的“成绩单”。佛山市南海区的“全区通办”打破部门、层级、区域的限制, 实现审批服务事项的全区通办, 事项已达246个, 涵盖20个部门, 截至2016年12月20日, 全区通办的业务量达14万件。

  在当前全面深化改革的大背景下, 在建设法治政府和服务型政府的历史进程中, 智慧政务就是要以更透彻的感知体验、更全面的互联互通、更深入的智能应用, 树立“公民本位、社会本位”的服务意识, 坚持发展为了人民、发展依靠人民的执政理念, 广泛汇集民智民意, 强化主动作为, 善于用科学的、智慧的方法, 整合行政服务对象、工作人员、服务事项、办事环境等信息资源, 充分的利用物联网、互联网等现代信息技术和通讯技术, 使社会公众享受到人本化、便捷性的智慧服务。

  智慧政务不断丰富服务类别, 公共便民业务持续完善。结合业务职能和客户的真实需求, 在不同程度上整合教育、医疗卫生、交通、就业、社保、住房、客户服务等领域的有关政策、指南信息、业务表格、名单名录、业务查询、普遍的问题等资源, 方便用户和企业使用。

  很多政务网站已建立了多样化的互动渠道。九成以上的地方政府网站通过领导信箱、公众留言、在线咨询、在线投诉等渠道, 接受公众和企业的咨询、投诉、意见和建议;七成地方政府网站建设了网上调查、民意征集、意见征集等栏目, 实现在线意见提交功能;近三成的政府网站开通了直播面对面、在线访谈等实时交流平台, 与公众进行深入交流。

  为了解决职能交叉重叠导致的“信息孤岛”问题, 将“联而不通”变成“相互连通”, 全国很多城市和地区都在积极探索建设网上办事大厅, 将此作为打造智慧政务的关键环节。通过线上与线下的服务整合, 将有关职能部门有机联系成一个整体, 实现业务办理的互联互通。办事人可以在手机、电脑等多个终端办理业务, 随时随地查看办事指南、进度流程、审批结果。网上办事大厅的建设, 为打造服务政府、法治政府、阳光政府奠定了基础。

  越来越多的政府部门重视并利用新的网络站点平台, 强化宣传和互动效果。如通过政务微博、政务微信等, 积极开展微访谈、微直播、微话题、微答疑, 拓宽了政府互联网互动渠道, 拉近了网民与政府之间的距离;以文字、图片、视频、访谈等多样化的解读方式, 对有关政策的制定背景、依据、意图、实施路径等进行详细解读, 便于社会公众理解。

  随着互联网进入2.0时代, 公众公共服务需求利用互联网和以互联网为基础的新媒体得到最大化表达, 需求数据海量涌现, 增加公共产品、做好公共服务, 既是建设服务型政府的重要抓手, 也是通过提高供给体系的质量和效率, 助力经济社会实现中快速地增长的“双引擎”之一。

  自全面深化改革以来, 我们国家的经济发展势头强劲。然而, 本应与经济发展水平相适应的社会建设却总体滞后, 尤以公共服务建设最为突出, 并成为制约民生发展的短板。作为全面深化改革的“重头戏”, 供给侧改革的提出为解决民生问题带来了一味良药, 使病根在源头上得到根治。公共服务改革涉及范围广、影响深远, 关乎人民生活品质的改善, 改革的方向关乎民生、倾听民声、反映民心, 让改革惠及民生, 利为民所谋, 最大限度地凝聚向心力, 共同促进社会经济的稳步前进。只有做好民生领域的改革, 才能真正让改革的成果为大众所享。提高公共服务供给水平, 能够有效解决人们对公共服务日渐增长的需求, 增强大众对供给侧民生改革的信心。

  政府职能转变的关键之一就是要从“事无巨细全方位包办”的全能型政府转变为主要来提供最核心、最优势的公共服务的有限型政府。政府职能转变的核心是强化政府的服务职能。通过公共服务供给改革, 政府将所承担的某些公共服务职能进行委托和分解, 将政府从公共服务生产环节分离出来, 把他们交给社会组织、机构和企业。把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来, 政府职能的转变和优化才能最大限度的发掘自身、社会和市场的优势与潜能, 合理配置公共资源, 为公民提供更多、更优质和更为满意的公共服务。

  党的十八大以来, 中央一再要求各地严控机构编制, 财政供养人员只减不增。在严控总量的形势下, 如何既满足经济社会持续健康发展需求, 又控制住机构编制规模, 是机构编制部门工作的着力点和创新点。推进政府购买服务, 建立机构编制管理与公共服务供给衔接机制, 把适宜采取市场化方式提供、承接主体能够承担的公共服务和政府履职所需服务事项, 交由社会力量来承担, 探索不宜增加机构编制、更多以政府购买服务方式支持社会公益事业发展, 是机构编制管理方式的重大创新。不仅减轻了政府的财政压力, 而且盘活了资源, 将有限的编制用于加强和促进核心工作。

  为进一步方便基层群众办事创业, 更好地激发市场活力和社会创造力, 2015年以来, 各地市积极做出响应国务院工作部署, 积极地推进简化优化公共服务流程相关工作开展。全面梳理和公开公共服务事项目录, 坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续, 最大限度精简办事程序、减少办事环节、缩短办理时限、改进服务的品质, 提供项目齐全、标准统一、便捷高效的公共服务。随着“互联网+政务服务”的出现, 各类网上办事平台、手机APP等让群众办事更加“一目了然”、“一键通行”, “少跑腿”甚至“不跑腿”代替了“跑断腿”。以济南市槐荫区为例, 槐荫区市场监督管理局着力简化退出程序, 实行简易注销登记, 完善企业退出机制, 截至2017年3月底, 槐荫区市场主体实有总户数56777户, 是改革前 (实有总户数27829户) 的2.04倍, 自商事制度改革起至2017年3月31日, 共新登记各种类型的市场主体29259户, 是改革前市场主体总量的1.05倍。2016年, 槐荫区共办理审批和便民服务事项77901件次, 现场办结率100%;接待咨询群众59649人次。

  完善的政策保障, 是政府履行公共服务职责, 实现公共服务供给改革的前提。政府慢慢地增加政策引导力度, 提供更完善、更加均等的服务。以槐荫区政府为例, 2015年1月至今, 先后出台了《关于印发槐荫区公益性项目参与式预算改革工作实施方案的通知》《关于印发槐荫区农村环境综合整治项目实施方案的通知》《关于促进旅游业发展的实施建议》《关于印发槐荫区产业高质量发展扶持政策的通知》和《关于政府向社会力量购买服务的实施建议》等文件, 围绕民生等重点领域制定了《关于提高城镇和乡村居民最低生活保障和农村五保供养以及城乡低保边缘家庭生活救助标准的通知》《关于印发槐荫区全民健身实施计划 (2016-2020年) 的通知》《关于印发济南市槐荫区妇女儿童发展“十三五”规划的通知》和《关于印发槐荫区城乡低保边缘家庭救助办法的通知》等。这些规范性文件的出台, 为加快建立健全符合实际、比较完整、覆盖城乡、可持续的公共服务体系, 提供了政策保障。

  公共服务关乎百姓“幸福指数”, 服务好、解决好群众最关心、最直接、最现实的问题是做好公共服务工作的重点之一。“十三五”期间, 各级政府都在着力健全均衡发展、广泛覆盖、便民高效的公共服务体系, 将公共服务向基层倾斜、向农村覆盖, 把服务送到居民家门口, 让居民办事更便捷。更多的财力、物力投向基层, 更多的人才、技术引向基层, 更多的服务向贴近群众的方向倾斜, 尤其是在日常生产生活和创新创业方面。以济南市为例, 根据公共服务事项目录公布情况, 济南市75家纳入编制范围的市直部门共报送公共服务事项795项, 仅槐荫区公共服务事项总数为2178项 (如图1) , 县一级公共服务事项数目是市一级的2倍之多。而涉及创新创业方面的公共服务事项总数为5690项, 占31.9%, 涉及日常生产生活方面为13234项, 占74%, 涉及权力事项运行方面为137, 占0.8% (如图2) 。各区县公共服务事项中与民生关系紧密的民政、人社、教育、卫计等部门也不尽一致, 如民政局公共服务事项最多的为天桥区是45项, 最少的为历下区是16项;再如人力资源社会保障局公共服务事项最多的为济阳县是82项, 最少的为长清区是17项 (如图3) 。

  近年来, 我国各级政府不断加大财政对基本公共服务的投入, 以增加公共服务的总量, 财政用于公共服务的总量和比重都有了很大的增长。以槐荫区为例, 2013年, 槐荫区实现生产总值309亿元, 财政收入33亿元, 全年民生领域投入达13.8亿元, 超过财政支出的60%。2014年全区实现生产总值357.7亿元, 财政收入39亿元, 民生领域投入达17.3亿元, 占总支出的65%, 8类20件民生实事全部落实。2015年全区实现生产总值387亿元, 财政收入45亿元, 民生投入占财政支出比重达75%, 10类30件民生实事全面落实。2016年全区实现生产总值432亿元, 财政收入44.3亿元 (营改增后, 按照原来口径为49亿多) , 民生投入占财政支出的比重均在75%以上, 10类30件民生实事全面落实。累计投入2亿元实施了300项农村公益事业“一事一议”财政奖补和民生事业参与式预算项目, 投入700万元完成交通安全生命防护工程, 投入160万元完成消防设施改造, 投入比重连年增加 (如图4) 。

  在“互联网+”背景下, 公共服务供给模式改革与创新, 需要得到法律支持, 而有关规定法律体系建设严重滞后。政府各部门虽然利用互联网为公众提供各类公共服务事项, 由于制度缺失导致政府部门在公共服务事项是否提供、提供的程度和要求、提供方式和标准等方面随意性较大。在缺乏制度体系支撑的情况下, 简单照抄照搬他人成功经验, 搞“一刀切”, 即使有些地方政府部门能够打出“一站式服务”“公共服务超市”等口号, 但也仅限于一小部分部门间的协同和简单操作层面的探索, 区域电子公共服务供给的总体设计和制度设计远远落后于工作实践。

  当前“互联网+政务服务”模式不断推广。“互联网+”等创新手段某些特定的程度上促进了政府有关部门联通及审批信息的共享, 但一些部门业务系统与审批系统并未全面相互连通, “信息孤岛”“二次录入”现象较普遍, 办件与进件“两张皮”问题始终存在。但对政府提供的与公众生活联系更加密切的公共服务事项尚未进行统一的规范和梳理, 目前供给方式上也呈现“多点开花”状态。如各地发放的市民卡、图书卡、公交卡等, 这些卡由不同的部门制发, 办理时因多部门办理要“东奔西走”, 使用时因部门间数据不共享“处处碰壁”, 导致大量公共服务信息资源因缺乏相应的数据标准和数据接口而无法相互连通, 形成一个个“数据孤岛、信息碎片”。

  在公共服务供给领域, 除教育、医疗等少数项目外, 政府是较为单一的供给主体。虽然近年来出现一些私营企业、志愿组织或个人等供给主体, 弥补政府公共服务的不足。但这些组织处于发展的初级阶段, 积极性不高, 公共服务的供给效率偏低, 其参与公共服务供给的动力不足, 相互之间职责不够明确, 导致社会化程度不高, 彼此分工处于无序状态, 并不能改变政府垄断公共服务供给的局面。

  一是在公共服务模式上实现从过去单主体、单机制、单渠道的伞状放射式模式向多主体、多机制、多渠道的网状式模式转变。公共服务的供给目标应该是:主体既可以是政府, 也可以是企业或非营利组织。不能完全交给市场, 也不能完全由政府负责, 政府和市场都应参与, 在公共服务的提供中引入市场之间的竞争机制, 通过竞争提高效率, 使投入少而产出多;通过竞争打破垄断, 使供给者对公众的需要做出一定的反应;通过竞争推动人们去创新, 改善公共服务的质量。政府在提供公共服务方面能采取多样化的形式 (如图5) , 如通过招标引入企业管理办法、合同外包、特许经营等方式, 引入公共服务中来, 公共服务的有序竞争促使供给主体降低生产所带来的成本、提升服务质量、改进服务方式, 从而形成良性互动, 公共服务市场化是改革的必然趋势。

  二是大力发展第三部门。我国非政府组织包括社会团体和民办非企业单位两种形式, 这些组织数量繁多、形式多样、功能发达, 并且覆盖面广、渗透性强, 在公共服务领域发挥着不可忽视的作用, 将大部分公共服务让渡给这些组织进行管理, 让它们向社会提供众多的公共服务, 承担大量政府“不该做”或“做不好”的事情, 在政府和社会之间进行沟通和协调, 发挥承上起下的桥梁作用, 起到政府功能的放大效应。

  三是强化事业单位的独立性和公益性。根据事业单位分类改革的工作思路, 理顺政府与事业单位的关系, 剥离承担行政职能和从事市场经营活动的事业单位, 保留事业单位的公益属性, 明确事业单位的主要职责是向社会提供基本公共服务。其核心是建立以政事分开、责任明确、多元投资、科学管理为基本特征的现代事业管理制度, 包括:健全的事业法人制度、多样化的事业组织模式、多元化的事业投资与经营补偿制度、科学民主的事业领导制度、新型的事业人事管理制度、新型的事业财务管理制度、多元化的事业监督管理制度, 由事业单位自主实现其举办宗旨、独立开展业务活动, 为事业单位公益目标的实现提供保障。

  公共服务供给与需求的匹配性是衡量公共服务供给有效性的标准, 只有有效的需求即被供给者所重视并纳入供给安排的需求才会有相应的供给。

  一是拓展公共服务绩效考核体系。提高公共服务的投入产出效率, 以尽量少的公共投入实现尽量多的公共服务产出, 将政府提供公共服务数量和质量指标纳入其中, 并增加权重, 以此强化对公共服务项目的考评, 纠正“重经济指标轻公共服务”的错误倾向。建立公共服务考评指标体系, 包括义务教育基本医疗和公共卫生、社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的内容。按照公平经济效率、质量效果、公众参与的原则, 突出公共服务的财政支出构成、扩大受益覆盖面强化社会效益和公众参与等方面;根据基本公共服务均等化的实施需要, 建立一整套规范的指标考核评价体系。

  二是打造优质高效公共服务体系。围绕“办事效率高”目标, 以“让信息多跑路, 让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵”为目的高点定位、科学谋划、精细对标精准发力, 整合资源、优化配置、创新模式, 把“群众获得感作为工作成效的“试金石”。以公众需求为出发点, 以办事满意为落脚点, 按照“一年打基础两年上台阶, 三年创品牌”的工作思路, 构建方便快捷、公平普惠、优质高效的“互联网+政务+民生”政务服务体系推进政务服务“一窗办、网上办督着办”, 为公众提供多渠道无差别、全业务、全过程的便捷公共服务。

  三是拓展新的公共服务渠道。公共服务的供给侧改革除了疏通现有的公共服务需求外, 还应建立新的表达渠道。要发挥工会和行业协会等社会组织的桥梁作用, 将公众的需求通过这些社会组织传递给政府。健全大众媒体在传达公众公共服务需求方面的作用。社会公民与基层政府之间的交流和互动不再是单向互动而是双向甚至多向互动。新媒体的出现为社会公民诉求表达提供了一条更为便捷的数字化通道, 从技术条件上拓展社会公民参与的空间和范围。

  按照实与虚相结合、“健全两头、完善中间”原则, 加快综合政务体制改革, 将政务服务中心打造成集政务公开、行政审批、电子政务、信息发布、政府采购、公共资源交易、行政投诉受理、电子监察等为一体的综合政务服务平台。

  一是整合打造便捷高效的网上政务服务平台。进一步以政务网站瘦身增效的经验, 对地方各级公共服务机构以及地方政府的门户网站进行适度整合, 集中打造地方政府、有关部门、公共服务机构一体化的网上政务服务平台, 从“政府中心”向“公众为中心”转变, 在信息发布、政策解读的基础上, 强化服务办事功能, 并打通与一站式审批事项办理系统的接口。

  二是下大力打通“信息孤岛”。建立政府数据共享机制, 加快整合各类政务信息平台, 对政府部门和公共机构的信息资源以及电子政务活动进行统一管理, 除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私外, 政府和公共机构所有数据都必须向社会开放。通过统一提供信息认证和交换功能, 促进各部门、各层级、各业务系统互联互通, 向网上政务服务平台开放实时数据接口。可借鉴北京“一会三函”的管理模式 (“一会”指会议集体审议决策, “三函”指前期工作函、设计方案审查意见、施工意见登记书三份文件) , 加快各项工作提速增效。

  三是加大信息公开力度。在保证信息安全的前提下, 以公众需求为导向, 进一步推进政务信息公开, 更好地回应社会公众关切, 尤其要加大就业、教育、医疗、社保、保障性住房分配、环保、征地拆迁、法律援助等事关民生利益领域的信息公开力度, 提升信息公开的“民生温度”。同时, 加快信息数据开放立法工作, 依法推进信息公开。四是强化地方政府网上办事大厅建设。加强地方电子政务建设, 既要与中央政府网站无缝对接、实现资源共享, 又要突出地方政府是服务公众的前端特点, 提升地方政府网站服务办事能力, 实现企业和群众办事“进一个门、认一个窗、办多家事、最多跑一趟”, 逐步推行所有涉民事项网上受理、网上办理、网上反馈, 实现为民信息网上看、涉民事项网上办, 让“数据跑”代替“群众跑”, 真正实现“线上线下一条龙”服务, 打造优质、高效、便捷的政务服务体系。

  政府部门应继续落实深入推进简政放权、转变职能、降低成本、优化服务的部署要求, 创新思维和手段, 在优化审批流程、承接和取消下放权力事项、加强事中事后监管、压减行政审批中介服务上下功夫。

  一是抓实简政放权“接力棒”。按照“只减不增、应减尽减、应放尽放、应快尽快”的原则, 全力做好国务院和省、市取消和削减的行政审批事项的衔接工作, 加强上级下放权力事项的承接落实, 根据法律法规立改废情况, 完善权力清单台账。加强清单动态管理, 对“四张清单”运行情况继续进行研究梳理, 进一步提高权力事项的完整性、准确性、合法性, 及时归依和研究清单变化情况。

  二是念好政府监管的“紧箍咒”。健全事中事后监管制度体系。调整完善监管制度, 切实提高可操作性和实效性。深入推进“监管平台+随机抽查”, 全面推广使用事中事后监管服务平台开展“双随机一公开”监管工作, 健全“一单两库一细则”, 加强监督检查。

  三是打造公共服务“快车道”。继续推进简化优化公共服务改革工作。按时编制和公开各级公共服务事项目录和服务指南, 继续清理规范各类证照, 取消无谓证明、盖章环节和繁琐手续以及清理年检和政府指定培训。推进行政审批标准化精细化管理。开展行政权力清单动态管理标准化工作, 及时调整权力清单动态管理系统。配合相关部门进一步优化再造审批流程, 做到审批程序最少、审批效率最高、服务的品质最优。进一步清理规范行政审批中介服务收费项目, 降度易成本, 减轻企业负担, 激发市场活力。