9月30日下午，由清华同衡规划设计研究院详细规划研究中心和中国城市规划学会详细规划学术委员会联合主办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季—“高水平发展详细规划与地方治理”专场会议准时拉开帷幕。

  上海市上规院城市规划设计有限公司执行董事兼总经理李锴作了题为“2035总规后上海在控规方面的探索与实践”的主题报告。

  控制性详细规划作为土地出让、建设管理的依据，在提升国土空间治理水平、指导城市空间发展、为城市开发和工程设计提供技术准则等方面都起到了关键的作用。2018年国务院机构改革与次年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》颁布实施，明确了国土空间规划体系改革的顶层设计。上海市以实施“上海2035”为主线，确立了适应超大城市治理特点的国土空间规划体系。随着规划体系改革推进、城市管理要求提升、规划工作重心转变，上海的控规作用与工作重心发生了较大的变化。

  规划体系改革要求。目前，在中央、国务院重要战略部署下，上海市已建立了空间合一、时间衔接的规划编制审批体系。空间维度上，由总体设计、单元规划、详细规划三个层次构建了层次分明、衔接统一的规划体系。

  城市精细化管理需求。随着我们国家已进入了全新的发展阶段，上海作为国家中心城市，必须把握新发展阶段，以增强城市凝聚力、竞争力、影响力为主攻方向，通过高水平城市建设和高品质空间环境营造，使得城市形象充足表现社会主义现代化大国、强国的国家地位。

  规划工作重心转变。城市发展已经全方面进入存量时代，控规的也应最大限度地考虑如何优化存量空间资源配置，既往“无主体、无期限”的传统工作思路明显难以满足新的现实诉求。因此，规划工作重心逐步从强调结果转变为重视过程，从规划管控走向规划治理，从空间谋划转变为行动计划转变。

  控规的作用伴随规划体系改革持续演进。上海是全国较早引入控规的城市，伴随行政机构调整与城市发展阶段，控规经历了从以服务项目为主，到探索系统管理阶段，并逐步形成完善的管理体系，再到聚焦品质提升与规划实施四个阶段，并逐步实现从无到有、从单一到系统、从粗放式到精细化的演进过程。

  当前，控规应凸显关注品质提升与强化实施导向。上海全新的国土空间体系将原分区层次和单元层次合并为新的单元规划层次，其工作重点由分解管控指标向聚焦公共利益、增强空间引导、强化有效落实转变。基于空间结构基本稳定，控规全覆盖的当下，控规应进一步聚焦“双高”发展要求，提升本市控规编制的科学性和精细化水平。实施中，充分下沉衔接市场和权利主体，推动“规划、土地、建管”的全生命周期管理，进一步衔接规划编制与规划实施，实现高品质规划、高质量管理、高水平实施。

  以城市设计为抓手，完善分级分类管控体系。在差异化管控方面，大多数表现在坚持既有公共活动中心区、历史风貌地区等五种功能类型的基础上，进一步细化了分类管控的要求。在完善城市设计工具箱方面，大多数表现在增补完善城市设计要素与提高管控要素的包容性两方面。一是，在确保整体性、系统性、公共性要素落位的基础上，结合城市设计的具体方案意图，重点优化强制性要素的弹性管控形式。二是，对于有特殊控制要求的地区，在明确增补控制要素的释义的情况下，可根据规划要增加个性化的控制要素。

  落实规划服务导向，简化控规实施管理流程。为配合控规的新趋势与新导向，上海市自然与资源局从深化行政审批制度改革要求的方面出发，出台了一系列优化控规实施程序、提升审批效能的办法，以化解目前工作中存在的规划编制审批程序启动前耗时长、过程中方案反复变化、审批程序环节组织办理耗时过长等困境。

  面向实施，合理选择要素管控方式。多地块不同主体开发时，跨地块的公共绿地、连通道等公共性要素，宜以刚性控制为主，配以相应的实施深化条款。针对多个地块整体开发时，整体开发范围内的城市设计要素在契合设计原则的基础上，宜以弹性控制为主，充分的发挥开发主体的能动性和创造性。

  建立多方协商平台，实现建设项目全生命周期管理制度。成功的项目实践往往离不开建设实施阶段专业技术人员的深度参与。在城市重点地区，以规划实施为导向，建立规划实施平台，整合开发、设计、建设、运营、管理力量，实现建设项目全生命周期管理。

  杨浦滨江是黄浦江沿线核心区段最后一个成片开发板块。其中滨江南段，作为前期开发区段，对于整个片区的功能完善、能级与品质提升具有关键性的作用。具体而言，杨浦滨江南段从四个方面做控规的创新的。

  一、落实单元规划要求，明确地区发展定位。在单元规划锚固总体开发规模、主导功能、骨干路网的基础上，以“全世界创新人才向往的特色水岸”为发展愿景，形成三大目标六大策略，作为指导城市设计与控规编制工作的理念与原则。

  二、依托总体设计，进行规划统筹。以城市设计为抓手，编制地区空间设计大纲，明确对公共通道、附属绿地广场、主要街道界面形式、积极界面布局、建筑肌理类型、标志性塔楼位置等核心要素的管控要求，作为后续设计深化与控规编制的框架性要求。

  三、划分建设单元。为解决目前项目规模尺度不一、推进时序不够明确、关联项目缺乏协调的现实困境，将5.5平方公里划分为新建、综合、更新三类规划单元（图7），在单元内部通过遴选优质开发主体，明确开发建设时序，协同推进关联项目等举措，改变开发项目与市政、交通等基础性建设独立推进的模式，实现板块整体建设实施。

  四、面向实施，分片推进控规编制。在形成稳固的空间结构与开发单元后，根据土地出让工作，在充分对接开发需求的基础上，组织街坊控规编制工作。例如，在定海社区N090603单元控规编制的过程中，充分结合B站全国总部、美团上海总部等意向单位的需求，在城市设计大纲的框架下，同步开展城市设计深化、街坊控规编制、建筑初步方案设计，实现空间规划与建设项目的紧密结合。

  风貌保护地区的差异引导实践。风貌保护地区的控规编制，结合城市设计研究深度的不同，形成风貌甄别和实施方案两类图则表达深度。风貌甄别深度的风貌保护控制图则，工作重点以落实历史保护要求为主，适用于已开展较为深入的城市设计的具体方案研究的情形。控规编制以现状为底图，主要任务是对保护范围内的要素提出建设的控制原则和要求，对保护范围外的开发地块明确城市设计控制要素。实施方案深度的风貌保护控制图则，适用于实施方案基本稳定的情形，控规编制中以实施方案为底图，在划示优秀历史建筑和文保单位、文物保护点的基础上，明确历史建筑的保护是更新方式，并提出肌理保护范围内保护和建设应满足的管控要求和具体指标。

  重点地区的精准管控。以桃浦科技智慧城为例，本项目在编制附加图则的过程，通过创新城市设计工具箱，实现空间精准管控。一是，强化公共要素管控，结合贴线率进行界面高度上限与下限管控，保障公共空间周边尺度宜人。二是，在现行技术准则的基础上，结合城市设计的具体方案，新增临街界面高度、慢行优先区域等管控要素，对建筑首层功能、出入口数量、界面通透率等内容做精细化管控。并将地区城市设计导则纳入控规附件同步审批，以达到强化设计指引，有效指导建设实施的作用。

  控规实施流程简化的实践。在附加图则及城市设计导则的引导下，桃浦科技智慧城的先期开发取得了较好的实施方案效果。后期，出于英雄金笔厂工业建筑遗产的保护、英雄天地项目的整体开发、轨交站点建设等要求，启动095、096、102街坊控规局部调整。在确保公共利益的前提下，通过控规实施深化程序，在街区整体结构、方渠路（活力街道）、公共绿地及周边控制要求不变的情况下，扩大英雄金笔厂工业建筑的保留范围、增加公共通道、加强南北慢行联系、优化高层布局，减少建筑阴影对活动场地的遮挡。

  世博文化公园规划实践。世博文化公园地处黄浦江沿岸世博会地区，总占地面积187平方公里，是上海市中心最大的全开放城市公园。由于涉及地上地下基础设施较多，对方案实施、交通组织、市政规划等方面提出了较高要求。世博文化公园不仅仅是简单的景观设计，既要统筹各专项，也要兼顾建设时序和节点空间建设的时间计划。在横向上，以控规为技术统筹平台，横向协调各专项规划。通过20多个项目的实施主体和建设管理部门提前介入，公园为整体分解管控要求，整体进行指标平衡、设施统筹配置、空间相互连通等工作，从而打破以单个项目或单个地块为单位的工作模式与管理方式。在纵向上，发挥规划引领作用，分步落实，分层管控。第一步，明确功能定位和目标策略，确定空间结构，落实控规，引导概念方案设计；第二步，7大专项同步推进，节点工程研究至工程深度，以附加图则形式统筹若干专项规划，明确地面、地上、地下的空间分层管控要求和建设时序。

  三林滨江南片区规划实践。三林片区位于黄埔江东侧，总面积4.46平方公里，以“三林看世界·世界看三林”为目标，通过区域整体开发模式来构筑生态、开放、多元、复合的具有海派风貌特色的滨江生态活力区。在规划实践中，以地区总图为抓手，统筹协调落实规划、建设、管理各项要求，前置沟通审批矛盾点。为推动小街区、密路网、强围合”的海派风貌的落地，在城市肌理和建筑风貌设计深化研究的基础上，通过建筑连续展开面适当突破、住宅地块红线内场地整体抬高等设计统筹手段，在建设层面落实海派风貌特色。

  上海市控制性详细规划的改革创新是在国土空间体系下，强化规划体系衔接、创新空间治理的积极尝试。控制性详细规划作为规划体系中的重要一环，一方面，依托管控方式、管控体系、管控机制的创新，持续提升城市建设精细化管理上的水准；另一方面，作为技术统筹平台，应发挥公共利益与开发主体的沟通桥梁作用，真正将规划蓝图转换为行动计划，进而使之真正成为体现超大城市睿智发展特点的城市治理新工具。