时间: 2023-10-06 12:54:17 | 作者: 建筑桥梁照明
摘要：全球化进程的加快、国家间利益的相互碰撞与交融使得公共服务的范围已不再局限于一国之内，怎么样才能解决国际领域的公共服务问题是当前国际关系、公共管理领域面临的重大命题。文章梳理了公共服务的理论演进与内容分类，在学理上探讨国际公共服务的概念内涵，并在此基础上分析单一国家域外公共服务、区域性政府间国际组织公共服务、全球性政府间国际组织公共服务的供给实践，为明晰国际公共服务的内容特征提供实践来源。文章遵从“价值导向—行为主体—供给内容—运作机理”的研究路径，对比分析公共服务、国际公共服务的异同，在“理论—实践”互动的基础上推演国际公共服务的概念体系，为进一步研究国际领域的公共服务等问题奠定理论基础。
基金：国家社科基金重点项目“彝族长期贫困与代际传递的实证研究”（16AMZ012）的阶段性成果。
作者简介：王卓，四川大学公共管理学院、中国西部边疆安全与发展协同创新中心教授，博士生导师。胡梦珠，四川大学公共管理学院博士研究生。
服务于公民需求是政府重要的合法性来源[1]。传统公共服务的供给范围仅限于本国领土之内，反映的是政府责任与公民权利之间的一种公共关系——政府有责任满足公民生存与发展方面的基本需求[2]。全球化进程的加快、各国利益点的交汇使得公共服务已超出一国范围，怎么样才能解决国际领域的公共服务问题将是当前国际关系、公共管理领域面临的重大命题。传统公共服务的理论体系不足以有效解释国际领域存在的公共服务现象，需要适时将公共服务概念的内涵与外延进行扩展，为进一步研究国际领域的公共服务问题提供价值导向和理论指引。
公共服务理念源自于古典政治哲学中对国家起源及其“公共性”问题的讨论。柏拉图在勾勒理想国时指出，人们的生活有很多需求，但每个人天性不同，不能单靠自己达到自足，因而建立城邦一同生活[3]。柏拉图认为，满足公民生活需求是国家建立的最初目的。霍布斯在《利维坦》中谈到人们通过让渡部分权力、签订契约建立国家，其目的首先是服务于抵御外来侵略和制止相互侵害[4]。这一经典论断表明了公权力的合法性根源始于公共安全服务。卢梭则认为保护人的生命、财产、自由是国家义不容辞的责任和义务[5]。西方古典政治哲学认为，服务于公共安全与公共需求是国家公权力的合法性基础，显而易见此时公共服务的雏形已隐约出现。
现代意义上的公共服务最早于19世纪中后期由瓦格纳提出。他认为，政府除了应该维护市场经济正常运作外，还具有增强社会文化和福利的作用。[6]20世纪初，公法学派代表莱昂·狄骥对公共服务做出了较为系统的阐述，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[7]。狄骥认为，那些事实上拥有公权力的人有责任组织与分配公共服务以实现社会团结[8]。公法学派及其之前的学者主要从应然的角度概括公共服务的内涵，并将其与国家政权合法性挂钩。
20世纪三十年代，资本主义经济危机使得调控国家经济稳定成为政府最重要的一项公共服务。萨缪尔森指出：“由于市场失灵的存在，市场经济中存在着不完全竞争、外部效应等生产或消费无效率的情况，一定要通过政府干预”[9]，政府提供公共服务有利于提高市场效率、稳定经济与维护公平正义。此后，公共经济学派开始运用经济学的方法研究公共服务，着重考察公共服务的配置效率问题。随着学界研究的不断深入，公共服务的本质逐渐清晰——由公共问题引发公共需求，以政府为核心的公共部门通过公共服务来满足公共需求，最终解决公共问题成为公共服务的本质所在[10]。伴随公共需求的增长，公共服务作为政府的一项基本职能其内容被不断的扩充。
20世纪中后期，全球化进程的加快、国家间利益的相互碰撞与交融产生了超越一国区域范围的“第二公域”。思考以何种方式满足“第二公域”中产生的公共需求、国家间怎么样才能解决跨国公共问题逐渐被各国政府所重视。当下，“第二公域”中已存在着多种政府服务，其本质与传统公共服务并无明显差异，但由于其作用领域的不同，其行为主体、供给内容与运作机理同传统公共服务均出现了明显差异，而目前学界尚未给予此种公共服务以清晰的界定。
对传统公共服务的内涵与本质特征的厘定是对其概念外延进行拓展研究的基础。从公共服务理论的演变历程可以提炼出关于公共服务概念的基本构成要素：公共利益、公共权力、公共需求、政府责任。在此基础上，本文将公共服务概念界定为：政府等公共部门以维护公共利益为导向，凭借公共权力和公共资源提供的满足公民生存与发展需求的有形产品和无形服务的过程。
由此可知，传统意义上的公共服务具备以下四大本质特征：从价值的角度来看，公共服务是以且仅以维护和保障公共利益为价值依归[11]。公共利益是价值层面具体公共服务的结果兑现，以有形或无形的服务产出为载体，是个体成员就共同需要而达成的共识，当社会形势或生存状态关系到公共利益问题时，任何物品都可当作公共服务的内容被政府提供[12]；从作用的角度看，公共服务满足的是公民生存和发展方面的基本需求，具体包括公民作为自然人和社会人在衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等方面的需求[13]；从过程的角度看，公共服务是一个动态的行为过程，同时其供给必然以公共权力和公共资源为依托；而从关系的角度看，公共服务是政府责任与公共权力的重要中介，其目的是构建和谐的“政府—公民”关系，证明政府存在的合法性。
根据服务领域的不同，公共服务可被划分为：公共安全、环境保护、公共信息、文体休闲、科学技术、公共交通、公共教育、医疗卫生、社会保障以及基础设施十大类别，详细的细节内容如表1所示。
通过梳理公共服务的理论演进与内容分类，既为研究“第二公域”中所出现的国际公共服务现象提供了逻辑起点，也为后文深入探讨国际公共服务的概念内涵提供了研究路径。但仅凭公共服务的理论推演不足以为明晰国际公共服务的内容特征提供足够的现实支撑，必须从当下的供给实践去探究国际公共服务的运作机理。“理论化的第一步是分类”[14]，以国际公共服务供给责任主体数量为分类维度，可以将当下国际公共服务的实践划分为：单一国家域外公共服务供给实践、区域组织框架下国际公共服务供给实践、全球性政府间国际组织公共服务供给实践三大类。
保障公民安全是国家建立的初衷。[15]为本国公民提供有效的公共安全服务，以维护其生存、生计与尊严是一国政府的基本职责。海外侨民同样拥有着获取该项服务的权利。公共安全服务是单一国家域外公共服务的主要供给内容。
两次世界大战期间，美英等国为保护海外侨民的生命安全而采取的运动式的“武力护侨”与“撤侨”行动是单一国家域外公共安全服务供给的早期形态。以美国为例，一战时期在华侨民数量较多，为消弭来自“中国排外运动”的护侨压力而采取了“武力护侨”政策[16]，从而为其在华侨民提供安保服务；二战时期，美日关系逐渐紧张，为保护在华侨民的生命安全，美国政府于1940年10月发出撤侨通告，安排在华侨民安全撤离[17]。新中国首次大规模“撤侨行动”发生在1960年，是为了应对印度尼西亚多地发生的武力逼迫华侨动迁事件[18]，保护印尼华侨的基本人身、财产安全而提供的国际公共服务。
进入20世纪末，为有效的向海外侨民提供制度化、系统化的公共安全服务，各国逐渐建立起侨民安保工作的常态机制。例如，中国已经建立起由外交部牵头的，中央、地方、驻外使馆、企业和公民“五位一体”的境外安保网络，以维护海外侨民的正当权益。[19]部分国家还为海外侨民提供专业服务以维护其合法权益，例如菲律宾政府“在海外劳工分布较多的国家的使领馆派驻专门的法律顾问，一旦海外菲律宾劳工遭遇劳务纠纷等问题，可以不要钱、及时进行咨询”[20]。
为共同应对风险、开展经贸合作，国家之间往往选择通过订立公约的形式联合起来组成区域性政府间国际组织。服务于区域共同需求的公共服务的供给显然已超出一国能力范围，需要多国合作供给。欧盟是此类国际领域公共服务供给实践的典型代表。从当下实践来看，欧盟主要围绕：维护地区安全稳定、服务区域经贸合作、环境保护、便利地区居民工作生活四大方面提供对应的国际公共服务。
传统安全与非传统安全问题的解决，是维护地区安全稳定所面临的重大任务。就传统安全问题而言，为维护欧洲地区社会秩序、开展人道主义救援、管控区域危机，欧盟委员会于2001年通过了《欧洲共同安全与防务政策》，成立了欧洲快速反应联合部队，提供诸如：重点地区警戒巡逻、开展警务救助、建立社会风险预警网络和情报支持体系等安保服务。[21]
在此基础上，欧盟加强了对非传统安全问题的应对，其重点为地区人权保护和食品安全问题。一是于2007年颁布了《欧盟基本权利》，为成员国制定人权保护法律提供指导意见，并设立提供公民基本权利保护服务的欧洲法庭等公共服务机构，其主旨是促进成员国合作交流以维护区域内妇女、儿童、少数民族、流离失所者等权利。二是成立了专门的服务机构——食品安全管理局和食品与饲料快速预警系统，引入了“从农场到餐桌”的服务理念，提供诸如食品原料生产技术培养和训练服务、食物链全过程安全检测、食品问题风险防控、公众食品咨询等服务，保障公众身体健康和生命安全。
国与国之间有着关税、法律、货币等方面的差异，往往会阻碍国际贸易的顺利开展。为服务欧盟经济一起发展，保证地区人口、货物、服务与资本的自由流通，降低贸易成本，欧盟进行了各种努力：在有效克服关税壁垒方面，1968年7月1日起成员国之间取消商品的关税和限额，建立关税同盟[22]；与此同时，为逐步取消各种非关税壁垒，1985年起各成员国着手共同建设欧盟内部统一大市场为地区经济发展服务，如，设立统一的流通货物卫生检疫标准、取消了国家间的海关关卡、简便了过境手续，极大地提高了欧盟国家间物品的流通速度；统一了欧盟内部各项技术标准，克服了国家间由于技术标准差异而产生的经济阻碍；统一的法律体系也在逐渐完备，各成员国已逐步将联盟法纳入国家法律体系以便利区域经济活动。1993年1月1日，欧盟内部统一大市场基本建成，与其匹配的公共服务网络搭建完成并正式投入运营。为进一步便利区域经济合作，2002年欧元取代欧洲各国货币成为欧盟通用货币。[23]
除此之外，在维护区域平等的贸易竞争环境方面，《欧洲联盟运行条约》规定：未经许可，企业不能随意调整价格；不能滥用在特定市场中的主导地位，排挤较小的竞争对手；为防止市场垄断，未经允许不可合并企业，等等。欧盟委员会作为责任主体，有效运用其所拥有公共权力，依据《欧洲联盟运行条约》提供市场环境监控的系列服务。[24]
保护环境是区域公共服务的重要内容，是改善欧盟地区环境质量、保护区域内居民健康、合理开发自然资源的关键举措。为此，欧盟出台了《欧盟环保法》，成立了环保局，利用政策和立法推动生态友好型科学技术创新，开展大气污染、水污染、土地污染、废弃物污染、噪音污染等防治工作。通过提供生态安全监测服务、环境友好型企业金融支持和补贴服务、城市生态环境保护服务、居民环保意识教育培训服务，致力于实现欧盟地区工农业生产、交通体系、能源体系以及居民生活方式、消费习惯的低碳化、绿色化。
为便利居民境外就医，欧盟已建立了统一的医保服务体系。各成员国公民均可免费在其居住的任何国家申请欧洲健康保险卡，在欧盟任一公共卫生保健单位就医。每个欧盟国家至少设有一个国家医疗保健中心，有些地区甚至设有地方医疗保健中心，为居民解决境外就医医保报销问题。[25]欧盟还在逐渐完备公共服务就业体系，现阶段欧盟成员国公民可在任一国家享受当地的公共就业服务。[26]除此之外，欧盟官方网站还为欧盟居民提供了公共信息服务，法规、政策、教育信息、就业信息、福利等等，均可在欧盟网站查询。
联合国是全球性政府间国际组织的典型代表，其目标和宗旨是维护国际和平与安全，并在此基础上服务于超出一国应对能力之外的公共需求，维护全球利益。自成立之日起，联合国就围绕维护国际和平与安全、提供人道主义援助、促进全球可持续发展等主题为人类提供了大量的全球性公共服务。
维护国际和平与安全是联合国成立的最大的目的之一。联合国安理会能采用经济制裁、国际军事行动等强制执行措施以预防冲突、促成冲突各方停火，通过督促会员国派出警察或者军队的方式为冲突区域提供保护平民、解除当地武装、保护人权等服务。在维护和平的基础上，联合国和平委员会、建设和平基金与建设和平资助办公室旨在消除冲突产生根源，为建设可持续的和平与发展提供意见咨询和政策指导。近年来，联合国出台了《联合国全球反恐战略》、《消除大规模杀伤性武器》等政策措施，打击、推进裁军和控制大规模杀伤性武器不的扩散。
二战后，联合国在满目疮痍的欧洲大陆首次开展了国际合作以帮助欧洲重建。如今联合国为国际社会所倚重，在超出一个国家应对能力之外的自然和人为灾害地区协调人道主义救援行动。
联合国难民事务高级专员办事处根据难民需求，为其在紧急状况下提供食品、药物、水、帐篷等生活必需品，并在国家及国际组织之间进行协调，设法促使难民问题的解决；联合国儿童基金会为满足全球所有儿童与母亲的长期需求服务，致力于改善贫穷的地方儿童生活、保护儿童受教育权利、改善儿童营养状况；世界粮食计划署为受灾居民提供粮食，满足其最基本的生存需求；联合国粮食及农业组织帮助农民从突发灾害中恢复生产，并在全球粮食和农业信息及预警系统中发布世界粮食形势报告，提供特别警报服务。[27]
可持续发展是指满足当代人需求又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，包含生态、经济、社会三大领域。怎么来实现全球人类的可持续繁荣、增进经济合作、改善社会福祉是联合国开展全球公共服务的战略任务。为此，联合国一是成立了政府间气候平均状态随时间的变化专门委员会负责对全球气候平均状态随时间的变化进行预测，提供气候平均状态随时间的变化预警服务，并监督各个国家减少温室气体排放、提升生态可持续发展能力；二是通过联合国妇女署开展促进两性平等、维护女性权益的活动，提供关于两性平等、妇女权利保障的政策指导、法律和法规咨询；三是依托联合国开发计划署开展全球范围内的减贫扶贫工程，提出行动倡议，构建合作平台，为世界各国分享成功减贫经验、提供减贫政策建议与技术支持。
由前文国际公共服务的供给实践可知，相较于传统公共服务而言，国际公共服务的受益范围已不再局限于一国之内，其责任主体、供给内容也发生了改变。这表明需要对传统公共服务的内涵与外延进行拓展，以有效解释当下国际领域的公共服务现象。因此，提出国际公共服务概念，对其供给责任主体、供给范围、供给内容做系统的梳理总结，既是理论发展之必然，也是指引实践之应然。
沿“价值导向—行为主体—供给内容—运作机理”的分析路径，结合以上国际公共服务实践可知：根据公共选择理论，政府如同人类个体一样，具有“经济人”属性，其行为的主要意愿是实现自身利益最大化。国际公共服务也属于政府行为范畴，依托于一国综合国力，其首要价值导向是维护本国利益，其次才是维护地区乃至全球公共利益。同样，传统公共服务与国际公共服务的供给主体存在着较大的差别。传统公共服务多由一国政府主导供给，而国际公共服务的供给主体已不局限于一国政府，区域性国际组织、全球性国际组织也是供给主体的重要组成部分。价值导向、供给主体的差异性决定了国际公共服务与传统公共服务供给内容的不同。传统公共服务多关注于民生等微观领域，重点强调基本公共服务可及性以及不同人群、城乡区域间的基本公共服务均等化；而国际公共服务多侧重于一国发展等宏观战略问题，不仅是回应公众需要，更重要的是为维护与增进供给者的利益（尤其是经济利益）营造有益的国际环境。在此过程中，国际公共服务与传统公共服务的运作机理截然不同，国际公共服务多为国与国之间互惠互利的双边或多边互动关系，体现的是“制衡”与“交换”的逻辑，而传统公共服务多体现为“政府—民众”间自上而下的单向供给关系，体现的是“行政”与“服务”的逻辑。
综上，本文将国际公共服务的概念界定为：在特定时期内，由若干国家政府运用公共权力和公共资源，单独或合作提供有形产品和无形服务，从而不断回应国际社会公共需求偏好，并维护全球公共利益的实践活动的总称。国际公共服务的价值在于创造一个有利于公民生存与发展的外部环境。根据供给主体不同，可以将国际公共服务划分为一国跨境公共服务、区域国际公共服务、全球国际公共服务。一国跨境公共服务着力于维护海外侨民的基本权益；区域国际公共服务是由多国政府合作供给，致力于为区域范围内的居民创造有利的生存条件和发展环境，重点在于维护区域安全稳定、服务区域经贸合作、环境保护、便利地区居民工作生活；全球国际公共服务是由全球多国政府合作供给，服务范围覆盖全球，其目的是维护国际和平与安全、为有需求的地区提供人道主义援助、促进全球可持续发展。
本文遵从“主体—结构”的研究路径，根据现实中国际公共服务实践的特点，从供给责任主体、供给模式、供给范围、目的、具体服务内容五大维度对国际公共服务的内容加以归纳分类，绘制表3如下。
国际公共服务应遵从相互尊重、公平正义、互惠互利三大原则。其中，相互尊重是国际公共服务存在的前提与基础。公平正义是核心，国际公共服务所致力的就是要通过一种普遍正义的国际互助合作体系，最大限度的消除人与人之间因生活环境、天赋能力、人生际遇所造成的结果的不平等，保障那些处于世界最不利地位群体的基本权益。然而，作为一种国际领域的动态行为，国际公共服务受多变的国际关系、经济利益、权力斗争以及意识形态的影响，呈现出不稳定性和脆弱性的特点。
国际社会的无政府状态决定了只有当存在各个参与国共同需要的利益时合作才有动力。正如布坎南的论断：政府行为具有趋利性，其行动前会进行成本收益的计算和权衡，以追求自身效益的最大化[28]。国际公共服务是一个双边或多边参与的互动过程，这一过程取决于国家间共同利益以及相互依存度的大小，只有当参与国之间有利益汇合点，各国均能从中获利时国际公共服务才能够较为稳定的存在。因此，“互惠互利”是国际公共服务的关键性原则，也是克服其供给不稳定性与脆弱性的有效路径，“互惠互利”的实质是互利互换、合作共赢。
“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战，也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛。”[29]以服务促了解、以合作化分歧，倡导亲诚惠容、互惠互利的国际公共服务契合全球化发展大趋势。不同历史时期的国际公共服务内容会随国际环境、国家实力、国际博弈的变迁而发生改变。国家间只有顺应时代发展规律，根据国际关系、国际贸易、发展的策略的现实需求调整国际公共服务的供给以“推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展”[30]，才能深化各国互信、促进区域稳定乃至全球和平、营造和谐国际环境，进而为打造人类命运共同体有所裨益。
世界正处于大发展大变革大调整时期，和平与发展是世界永恒的主题。安全服务是国际公共服务的基础性工作，在此基础之上服务于经济发展则是当下国际公共服务之重点。自冷战结束以来，经济全球化使得国家的经济实力与经济利益深刻的影响着国际关系，“经济权力已经取代军事权力成为国家权力的首要源泉”[31]。各国均致力于经济发展，并“将加快以经济贸易合作为主导的双边和多边外交作为国际合作的重要议题”[32]，以发展经济为导向的区域合作已成趋势。
“一带一路”倡议是我国顺应全球化发展的新趋势，在“互惠互利”的理念指导下提出的开放式区域经贸合作倡议。“一带一路”贯穿亚欧非大陆，沿线多个国家和地区，各国历史背景和文化、宗教信仰、社会政治制度、语言法律习惯、技术标准等均存在着不同程度的差异。尊重这些差异，同时提供恰当的国际公共服务以消弭差异、形成共识，进而推动“一带一路”沿线国家和地区建设与发展、构建人类命运共同体是迫切而又必要的。
[1] 陈振明，等.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011:38.
[3] [古希腊]柏拉图，理想国[M].北京：商务印书馆，1986：57.
[4] [英]托马斯.霍布斯，利维坦[M].北京：商务印书馆，1985：132.
[5] [法]卢梭，社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003：19.
[6] 黄新华.从公共物品到公共服务——概念嬗变中学科研究视角的转变[J].学习论坛，2014（12）：44-49.
[7] [法]莱昂.狄骥，公法的变迁[M].沈阳：辽海出版社1999：40.
[8] [法]莱昂.狄骥，公法的变迁[M].沈阳：辽海出版社1999：40.
[9] 唐铁汉，李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程[J].公共管理科学，2005（6）：36-38.
[10] 陈振明，等.公共服务导论[J].北京：北京大学出版社，2011：36.
[11] 马英娟.公共服务概念溯源与标准厘定[J].河北大学学报,哲学社会科学版,2012（02）.
[12] 柏良泽：公共服务研究的逻辑和视角[J].中国人才,2007(05).
[14] 马骏.中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气[J].中山大学学报（社会科学版），2006（3）
[15] 详见：[英]托马斯.霍布斯,利维坦[M].北京：商务印书馆，1985：261；[英]约翰.洛克，政府论（下）[M].北京：商务印书馆，1964：77；[法]让.雅克.卢梭，社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003：19。
[18] 文林.新中国首次大规模海外撤侨始末[J].档案春秋，2012（5）：17-21.
[19] 卢文刚，魏甜.“一带一路”沿线国家海外中国公民安全风险评估与治理研究——以中国公民在东盟十国为例[J].广西社会科学，2017（9）：65-69.
[20] 章雅荻.中国海外劳工安全供给模式转型—基于公共产品领域的视角[J].国际论坛，2017，19（6）：41-48.
[21] 陈志敏.欧盟的军事化：从民事力量向军事力量的变形？[J].欧洲研究，2004（5）：79-73.
[27] 详见：联合国—提供人道主义援助，，访问时间：2018年3月20日。
[28] [美]詹姆斯.麦基尔.布坎南， [美]戈登.塔洛克：赞同的计算：宪法民主的逻辑基础[M].陈光金译，北京：中国社会科学出版社，2000：34.
[29] 习：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，访问时间：2018年3月27日。
[30] 习：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，访问时间：2018年3月28日。
[31] [美]威廉.内斯特.国际关系：21世纪的政治与经济[M].姚远，汪恒，译.北京：北京大学出版社，2005:103.
[32] 田春生.关于经济外交中经济利益因素的梳理及评述[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2017,34（2）：87-93.返回搜狐，查看更加多
时间: 2023-10-06 12:54:17 | 作者: 建筑桥梁照明
摘要：全球化进程的加快、国家间利益的相互碰撞与交融使得公共服务的范围已不再局限于一国之内，怎么样才能解决国际领域的公共服务问题是当前国际关系、公共管理领域面临的重大命题。文章梳理了公共服务的理论演进与内容分类，在学理上探讨国际公共服务的概念内涵，并在此基础上分析单一国家域外公共服务、区域性政府间国际组织公共服务、全球性政府间国际组织公共服务的供给实践，为明晰国际公共服务的内容特征提供实践来源。文章遵从“价值导向—行为主体—供给内容—运作机理”的研究路径，对比分析公共服务、国际公共服务的异同，在“理论—实践”互动的基础上推演国际公共服务的概念体系，为进一步研究国际领域的公共服务等问题奠定理论基础。
基金：国家社科基金重点项目“彝族长期贫困与代际传递的实证研究”（16AMZ012）的阶段性成果。
作者简介：王卓，四川大学公共管理学院、中国西部边疆安全与发展协同创新中心教授，博士生导师。胡梦珠，四川大学公共管理学院博士研究生。
服务于公民需求是政府重要的合法性来源[1]。传统公共服务的供给范围仅限于本国领土之内，反映的是政府责任与公民权利之间的一种公共关系——政府有责任满足公民生存与发展方面的基本需求[2]。全球化进程的加快、各国利益点的交汇使得公共服务已超出一国范围，怎么样才能解决国际领域的公共服务问题将是当前国际关系、公共管理领域面临的重大命题。传统公共服务的理论体系不足以有效解释国际领域存在的公共服务现象，需要适时将公共服务概念的内涵与外延进行扩展，为进一步研究国际领域的公共服务问题提供价值导向和理论指引。
公共服务理念源自于古典政治哲学中对国家起源及其“公共性”问题的讨论。柏拉图在勾勒理想国时指出，人们的生活有很多需求，但每个人天性不同，不能单靠自己达到自足，因而建立城邦一同生活[3]。柏拉图认为，满足公民生活需求是国家建立的最初目的。霍布斯在《利维坦》中谈到人们通过让渡部分权力、签订契约建立国家，其目的首先是服务于抵御外来侵略和制止相互侵害[4]。这一经典论断表明了公权力的合法性根源始于公共安全服务。卢梭则认为保护人的生命、财产、自由是国家义不容辞的责任和义务[5]。西方古典政治哲学认为，服务于公共安全与公共需求是国家公权力的合法性基础，显而易见此时公共服务的雏形已隐约出现。
现代意义上的公共服务最早于19世纪中后期由瓦格纳提出。他认为，政府除了应该维护市场经济正常运作外，还具有增强社会文化和福利的作用。[6]20世纪初，公法学派代表莱昂·狄骥对公共服务做出了较为系统的阐述，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[7]。狄骥认为，那些事实上拥有公权力的人有责任组织与分配公共服务以实现社会团结[8]。公法学派及其之前的学者主要从应然的角度概括公共服务的内涵，并将其与国家政权合法性挂钩。
20世纪三十年代，资本主义经济危机使得调控国家经济稳定成为政府最重要的一项公共服务。萨缪尔森指出：“由于市场失灵的存在，市场经济中存在着不完全竞争、外部效应等生产或消费无效率的情况，一定要通过政府干预”[9]，政府提供公共服务有利于提高市场效率、稳定经济与维护公平正义。此后，公共经济学派开始运用经济学的方法研究公共服务，着重考察公共服务的配置效率问题。随着学界研究的不断深入，公共服务的本质逐渐清晰——由公共问题引发公共需求，以政府为核心的公共部门通过公共服务来满足公共需求，最终解决公共问题成为公共服务的本质所在[10]。伴随公共需求的增长，公共服务作为政府的一项基本职能其内容被不断的扩充。
20世纪中后期，全球化进程的加快、国家间利益的相互碰撞与交融产生了超越一国区域范围的“第二公域”。思考以何种方式满足“第二公域”中产生的公共需求、国家间怎么样才能解决跨国公共问题逐渐被各国政府所重视。当下，“第二公域”中已存在着多种政府服务，其本质与传统公共服务并无明显差异，但由于其作用领域的不同，其行为主体、供给内容与运作机理同传统公共服务均出现了明显差异，而目前学界尚未给予此种公共服务以清晰的界定。
对传统公共服务的内涵与本质特征的厘定是对其概念外延进行拓展研究的基础。从公共服务理论的演变历程可以提炼出关于公共服务概念的基本构成要素：公共利益、公共权力、公共需求、政府责任。在此基础上，本文将公共服务概念界定为：政府等公共部门以维护公共利益为导向，凭借公共权力和公共资源提供的满足公民生存与发展需求的有形产品和无形服务的过程。
由此可知，传统意义上的公共服务具备以下四大本质特征：从价值的角度来看，公共服务是以且仅以维护和保障公共利益为价值依归[11]。公共利益是价值层面具体公共服务的结果兑现，以有形或无形的服务产出为载体，是个体成员就共同需要而达成的共识，当社会形势或生存状态关系到公共利益问题时，任何物品都可当作公共服务的内容被政府提供[12]；从作用的角度看，公共服务满足的是公民生存和发展方面的基本需求，具体包括公民作为自然人和社会人在衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等方面的需求[13]；从过程的角度看，公共服务是一个动态的行为过程，同时其供给必然以公共权力和公共资源为依托；而从关系的角度看，公共服务是政府责任与公共权力的重要中介，其目的是构建和谐的“政府—公民”关系，证明政府存在的合法性。
根据服务领域的不同，公共服务可被划分为：公共安全、环境保护、公共信息、文体休闲、科学技术、公共交通、公共教育、医疗卫生、社会保障以及基础设施十大类别，详细的细节内容如表1所示。
通过梳理公共服务的理论演进与内容分类，既为研究“第二公域”中所出现的国际公共服务现象提供了逻辑起点，也为后文深入探讨国际公共服务的概念内涵提供了研究路径。但仅凭公共服务的理论推演不足以为明晰国际公共服务的内容特征提供足够的现实支撑，必须从当下的供给实践去探究国际公共服务的运作机理。“理论化的第一步是分类”[14]，以国际公共服务供给责任主体数量为分类维度，可以将当下国际公共服务的实践划分为：单一国家域外公共服务供给实践、区域组织框架下国际公共服务供给实践、全球性政府间国际组织公共服务供给实践三大类。
保障公民安全是国家建立的初衷。[15]为本国公民提供有效的公共安全服务，以维护其生存、生计与尊严是一国政府的基本职责。海外侨民同样拥有着获取该项服务的权利。公共安全服务是单一国家域外公共服务的主要供给内容。
两次世界大战期间，美英等国为保护海外侨民的生命安全而采取的运动式的“武力护侨”与“撤侨”行动是单一国家域外公共安全服务供给的早期形态。以美国为例，一战时期在华侨民数量较多，为消弭来自“中国排外运动”的护侨压力而采取了“武力护侨”政策[16]，从而为其在华侨民提供安保服务；二战时期，美日关系逐渐紧张，为保护在华侨民的生命安全，美国政府于1940年10月发出撤侨通告，安排在华侨民安全撤离[17]。新中国首次大规模“撤侨行动”发生在1960年，是为了应对印度尼西亚多地发生的武力逼迫华侨动迁事件[18]，保护印尼华侨的基本人身、财产安全而提供的国际公共服务。
进入20世纪末，为有效的向海外侨民提供制度化、系统化的公共安全服务，各国逐渐建立起侨民安保工作的常态机制。例如，中国已经建立起由外交部牵头的，中央、地方、驻外使馆、企业和公民“五位一体”的境外安保网络，以维护海外侨民的正当权益。[19]部分国家还为海外侨民提供专业服务以维护其合法权益，例如菲律宾政府“在海外劳工分布较多的国家的使领馆派驻专门的法律顾问，一旦海外菲律宾劳工遭遇劳务纠纷等问题，可以不要钱、及时进行咨询”[20]。
为共同应对风险、开展经贸合作，国家之间往往选择通过订立公约的形式联合起来组成区域性政府间国际组织。服务于区域共同需求的公共服务的供给显然已超出一国能力范围，需要多国合作供给。欧盟是此类国际领域公共服务供给实践的典型代表。从当下实践来看，欧盟主要围绕：维护地区安全稳定、服务区域经贸合作、环境保护、便利地区居民工作生活四大方面提供对应的国际公共服务。
传统安全与非传统安全问题的解决，是维护地区安全稳定所面临的重大任务。就传统安全问题而言，为维护欧洲地区社会秩序、开展人道主义救援、管控区域危机，欧盟委员会于2001年通过了《欧洲共同安全与防务政策》，成立了欧洲快速反应联合部队，提供诸如：重点地区警戒巡逻、开展警务救助、建立社会风险预警网络和情报支持体系等安保服务。[21]
在此基础上，欧盟加强了对非传统安全问题的应对，其重点为地区人权保护和食品安全问题。一是于2007年颁布了《欧盟基本权利》，为成员国制定人权保护法律提供指导意见，并设立提供公民基本权利保护服务的欧洲法庭等公共服务机构，其主旨是促进成员国合作交流以维护区域内妇女、儿童、少数民族、流离失所者等权利。二是成立了专门的服务机构——食品安全管理局和食品与饲料快速预警系统，引入了“从农场到餐桌”的服务理念，提供诸如食品原料生产技术培养和训练服务、食物链全过程安全检测、食品问题风险防控、公众食品咨询等服务，保障公众身体健康和生命安全。
国与国之间有着关税、法律、货币等方面的差异，往往会阻碍国际贸易的顺利开展。为服务欧盟经济一起发展，保证地区人口、货物、服务与资本的自由流通，降低贸易成本，欧盟进行了各种努力：在有效克服关税壁垒方面，1968年7月1日起成员国之间取消商品的关税和限额，建立关税同盟[22]；与此同时，为逐步取消各种非关税壁垒，1985年起各成员国着手共同建设欧盟内部统一大市场为地区经济发展服务，如，设立统一的流通货物卫生检疫标准、取消了国家间的海关关卡、简便了过境手续，极大地提高了欧盟国家间物品的流通速度；统一了欧盟内部各项技术标准，克服了国家间由于技术标准差异而产生的经济阻碍；统一的法律体系也在逐渐完备，各成员国已逐步将联盟法纳入国家法律体系以便利区域经济活动。1993年1月1日，欧盟内部统一大市场基本建成，与其匹配的公共服务网络搭建完成并正式投入运营。为进一步便利区域经济合作，2002年欧元取代欧洲各国货币成为欧盟通用货币。[23]
除此之外，在维护区域平等的贸易竞争环境方面，《欧洲联盟运行条约》规定：未经许可，企业不能随意调整价格；不能滥用在特定市场中的主导地位，排挤较小的竞争对手；为防止市场垄断，未经允许不可合并企业，等等。欧盟委员会作为责任主体，有效运用其所拥有公共权力，依据《欧洲联盟运行条约》提供市场环境监控的系列服务。[24]
保护环境是区域公共服务的重要内容，是改善欧盟地区环境质量、保护区域内居民健康、合理开发自然资源的关键举措。为此，欧盟出台了《欧盟环保法》，成立了环保局，利用政策和立法推动生态友好型科学技术创新，开展大气污染、水污染、土地污染、废弃物污染、噪音污染等防治工作。通过提供生态安全监测服务、环境友好型企业金融支持和补贴服务、城市生态环境保护服务、居民环保意识教育培训服务，致力于实现欧盟地区工农业生产、交通体系、能源体系以及居民生活方式、消费习惯的低碳化、绿色化。
为便利居民境外就医，欧盟已建立了统一的医保服务体系。各成员国公民均可免费在其居住的任何国家申请欧洲健康保险卡，在欧盟任一公共卫生保健单位就医。每个欧盟国家至少设有一个国家医疗保健中心，有些地区甚至设有地方医疗保健中心，为居民解决境外就医医保报销问题。[25]欧盟还在逐渐完备公共服务就业体系，现阶段欧盟成员国公民可在任一国家享受当地的公共就业服务。[26]除此之外，欧盟官方网站还为欧盟居民提供了公共信息服务，法规、政策、教育信息、就业信息、福利等等，均可在欧盟网站查询。
联合国是全球性政府间国际组织的典型代表，其目标和宗旨是维护国际和平与安全，并在此基础上服务于超出一国应对能力之外的公共需求，维护全球利益。自成立之日起，联合国就围绕维护国际和平与安全、提供人道主义援助、促进全球可持续发展等主题为人类提供了大量的全球性公共服务。
维护国际和平与安全是联合国成立的最大的目的之一。联合国安理会能采用经济制裁、国际军事行动等强制执行措施以预防冲突、促成冲突各方停火，通过督促会员国派出警察或者军队的方式为冲突区域提供保护平民、解除当地武装、保护人权等服务。在维护和平的基础上，联合国和平委员会、建设和平基金与建设和平资助办公室旨在消除冲突产生根源，为建设可持续的和平与发展提供意见咨询和政策指导。近年来，联合国出台了《联合国全球反恐战略》、《消除大规模杀伤性武器》等政策措施，打击、推进裁军和控制大规模杀伤性武器不的扩散。
二战后，联合国在满目疮痍的欧洲大陆首次开展了国际合作以帮助欧洲重建。如今联合国为国际社会所倚重，在超出一个国家应对能力之外的自然和人为灾害地区协调人道主义救援行动。
联合国难民事务高级专员办事处根据难民需求，为其在紧急状况下提供食品、药物、水、帐篷等生活必需品，并在国家及国际组织之间进行协调，设法促使难民问题的解决；联合国儿童基金会为满足全球所有儿童与母亲的长期需求服务，致力于改善贫穷的地方儿童生活、保护儿童受教育权利、改善儿童营养状况；世界粮食计划署为受灾居民提供粮食，满足其最基本的生存需求；联合国粮食及农业组织帮助农民从突发灾害中恢复生产，并在全球粮食和农业信息及预警系统中发布世界粮食形势报告，提供特别警报服务。[27]
可持续发展是指满足当代人需求又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，包含生态、经济、社会三大领域。怎么来实现全球人类的可持续繁荣、增进经济合作、改善社会福祉是联合国开展全球公共服务的战略任务。为此，联合国一是成立了政府间气候平均状态随时间的变化专门委员会负责对全球气候平均状态随时间的变化进行预测，提供气候平均状态随时间的变化预警服务，并监督各个国家减少温室气体排放、提升生态可持续发展能力；二是通过联合国妇女署开展促进两性平等、维护女性权益的活动，提供关于两性平等、妇女权利保障的政策指导、法律和法规咨询；三是依托联合国开发计划署开展全球范围内的减贫扶贫工程，提出行动倡议，构建合作平台，为世界各国分享成功减贫经验、提供减贫政策建议与技术支持。
由前文国际公共服务的供给实践可知，相较于传统公共服务而言，国际公共服务的受益范围已不再局限于一国之内，其责任主体、供给内容也发生了改变。这表明需要对传统公共服务的内涵与外延进行拓展，以有效解释当下国际领域的公共服务现象。因此，提出国际公共服务概念，对其供给责任主体、供给范围、供给内容做系统的梳理总结，既是理论发展之必然，也是指引实践之应然。
沿“价值导向—行为主体—供给内容—运作机理”的分析路径，结合以上国际公共服务实践可知：根据公共选择理论，政府如同人类个体一样，具有“经济人”属性，其行为的主要意愿是实现自身利益最大化。国际公共服务也属于政府行为范畴，依托于一国综合国力，其首要价值导向是维护本国利益，其次才是维护地区乃至全球公共利益。同样，传统公共服务与国际公共服务的供给主体存在着较大的差别。传统公共服务多由一国政府主导供给，而国际公共服务的供给主体已不局限于一国政府，区域性国际组织、全球性国际组织也是供给主体的重要组成部分。价值导向、供给主体的差异性决定了国际公共服务与传统公共服务供给内容的不同。传统公共服务多关注于民生等微观领域，重点强调基本公共服务可及性以及不同人群、城乡区域间的基本公共服务均等化；而国际公共服务多侧重于一国发展等宏观战略问题，不仅是回应公众需要，更重要的是为维护与增进供给者的利益（尤其是经济利益）营造有益的国际环境。在此过程中，国际公共服务与传统公共服务的运作机理截然不同，国际公共服务多为国与国之间互惠互利的双边或多边互动关系，体现的是“制衡”与“交换”的逻辑，而传统公共服务多体现为“政府—民众”间自上而下的单向供给关系，体现的是“行政”与“服务”的逻辑。
综上，本文将国际公共服务的概念界定为：在特定时期内，由若干国家政府运用公共权力和公共资源，单独或合作提供有形产品和无形服务，从而不断回应国际社会公共需求偏好，并维护全球公共利益的实践活动的总称。国际公共服务的价值在于创造一个有利于公民生存与发展的外部环境。根据供给主体不同，可以将国际公共服务划分为一国跨境公共服务、区域国际公共服务、全球国际公共服务。一国跨境公共服务着力于维护海外侨民的基本权益；区域国际公共服务是由多国政府合作供给，致力于为区域范围内的居民创造有利的生存条件和发展环境，重点在于维护区域安全稳定、服务区域经贸合作、环境保护、便利地区居民工作生活；全球国际公共服务是由全球多国政府合作供给，服务范围覆盖全球，其目的是维护国际和平与安全、为有需求的地区提供人道主义援助、促进全球可持续发展。
本文遵从“主体—结构”的研究路径，根据现实中国际公共服务实践的特点，从供给责任主体、供给模式、供给范围、目的、具体服务内容五大维度对国际公共服务的内容加以归纳分类，绘制表3如下。
国际公共服务应遵从相互尊重、公平正义、互惠互利三大原则。其中，相互尊重是国际公共服务存在的前提与基础。公平正义是核心，国际公共服务所致力的就是要通过一种普遍正义的国际互助合作体系，最大限度的消除人与人之间因生活环境、天赋能力、人生际遇所造成的结果的不平等，保障那些处于世界最不利地位群体的基本权益。然而，作为一种国际领域的动态行为，国际公共服务受多变的国际关系、经济利益、权力斗争以及意识形态的影响，呈现出不稳定性和脆弱性的特点。
国际社会的无政府状态决定了只有当存在各个参与国共同需要的利益时合作才有动力。正如布坎南的论断：政府行为具有趋利性，其行动前会进行成本收益的计算和权衡，以追求自身效益的最大化[28]。国际公共服务是一个双边或多边参与的互动过程，这一过程取决于国家间共同利益以及相互依存度的大小，只有当参与国之间有利益汇合点，各国均能从中获利时国际公共服务才能够较为稳定的存在。因此，“互惠互利”是国际公共服务的关键性原则，也是克服其供给不稳定性与脆弱性的有效路径，“互惠互利”的实质是互利互换、合作共赢。
“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战，也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛。”[29]以服务促了解、以合作化分歧，倡导亲诚惠容、互惠互利的国际公共服务契合全球化发展大趋势。不同历史时期的国际公共服务内容会随国际环境、国家实力、国际博弈的变迁而发生改变。国家间只有顺应时代发展规律，根据国际关系、国际贸易、发展的策略的现实需求调整国际公共服务的供给以“推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展”[30]，才能深化各国互信、促进区域稳定乃至全球和平、营造和谐国际环境，进而为打造人类命运共同体有所裨益。
世界正处于大发展大变革大调整时期，和平与发展是世界永恒的主题。安全服务是国际公共服务的基础性工作，在此基础之上服务于经济发展则是当下国际公共服务之重点。自冷战结束以来，经济全球化使得国家的经济实力与经济利益深刻的影响着国际关系，“经济权力已经取代军事权力成为国家权力的首要源泉”[31]。各国均致力于经济发展，并“将加快以经济贸易合作为主导的双边和多边外交作为国际合作的重要议题”[32]，以发展经济为导向的区域合作已成趋势。
“一带一路”倡议是我国顺应全球化发展的新趋势，在“互惠互利”的理念指导下提出的开放式区域经贸合作倡议。“一带一路”贯穿亚欧非大陆，沿线多个国家和地区，各国历史背景和文化、宗教信仰、社会政治制度、语言法律习惯、技术标准等均存在着不同程度的差异。尊重这些差异，同时提供恰当的国际公共服务以消弭差异、形成共识，进而推动“一带一路”沿线国家和地区建设与发展、构建人类命运共同体是迫切而又必要的。
[1] 陈振明，等.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011:38.
[3] [古希腊]柏拉图，理想国[M].北京：商务印书馆，1986：57.
[4] [英]托马斯.霍布斯，利维坦[M].北京：商务印书馆，1985：132.
[5] [法]卢梭，社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003：19.
[6] 黄新华.从公共物品到公共服务——概念嬗变中学科研究视角的转变[J].学习论坛，2014（12）：44-49.
[7] [法]莱昂.狄骥，公法的变迁[M].沈阳：辽海出版社1999：40.
[8] [法]莱昂.狄骥，公法的变迁[M].沈阳：辽海出版社1999：40.
[9] 唐铁汉，李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程[J].公共管理科学，2005（6）：36-38.
[10] 陈振明，等.公共服务导论[J].北京：北京大学出版社，2011：36.
[11] 马英娟.公共服务概念溯源与标准厘定[J].河北大学学报,哲学社会科学版,2012（02）.
[12] 柏良泽：公共服务研究的逻辑和视角[J].中国人才,2007(05).
[14] 马骏.中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气[J].中山大学学报（社会科学版），2006（3）
[15] 详见：[英]托马斯.霍布斯,利维坦[M].北京：商务印书馆，1985：261；[英]约翰.洛克，政府论（下）[M].北京：商务印书馆，1964：77；[法]让.雅克.卢梭，社会契约论[M].北京：商务印书馆，2003：19。
[18] 文林.新中国首次大规模海外撤侨始末[J].档案春秋，2012（5）：17-21.
[19] 卢文刚，魏甜.“一带一路”沿线国家海外中国公民安全风险评估与治理研究——以中国公民在东盟十国为例[J].广西社会科学，2017（9）：65-69.
[20] 章雅荻.中国海外劳工安全供给模式转型—基于公共产品领域的视角[J].国际论坛，2017，19（6）：41-48.
[21] 陈志敏.欧盟的军事化：从民事力量向军事力量的变形？[J].欧洲研究，2004（5）：79-73.
[27] 详见：联合国—提供人道主义援助，，访问时间：2018年3月20日。
[28] [美]詹姆斯.麦基尔.布坎南， [美]戈登.塔洛克：赞同的计算：宪法民主的逻辑基础[M].陈光金译，北京：中国社会科学出版社，2000：34.
[29] 习：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，访问时间：2018年3月27日。
[30] 习：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，访问时间：2018年3月28日。
[31] [美]威廉.内斯特.国际关系：21世纪的政治与经济[M].姚远，汪恒，译.北京：北京大学出版社，2005:103.
[32] 田春生.关于经济外交中经济利益因素的梳理及评述[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2017,34（2）：87-93.返回搜狐，查看更加多
